عدالتی در خدمت موسسه‌های خصوصی

“تنها کاری که این نهادها می‌کنند، نگهداشتن تهدید بالای سر دولت‌ها است”

برگرفته از: لوموند دیپلماتیک

مردم غالبا نمی‎دانند که بخاطر ساز و کار حَکَمیت بین المللی، موسسه‎ ها قوانین دولتی و حتی گاه قانون اساسی را زیرپا می‌گذارند. این درحالی است که که این نظام قضایی خصوصی، با عملکرد غیرشفاف، به دستاویز تسهیل گردش سرمایه، در بیشتر عهدنامه‌های دوجانبه سرمایه گذاری(TBI)، گنجانده می‌شود.

رافائل کوررآ، رئیس جمهوری اکوآدور (۲۰۱۷- ۲۰۰۷)، به محض رسیدن به ریاست جمهوری خواهان افزایش سهم حکومت از درآمدهای منابع طبیعی از ۵۰ به ۹۹ درصد شد. مجلس کشور او را ناگزیر ساخت که به ۸۰ درصد بسنده کند ولی این هم برای موسسه بین المللی “پرنکو (Perenco) که از منابع طبیعی کشور بهره‎برداری می‎کرد، خیلی زیاد بود. این موسسه اقدام حکومت را “سلب غیرمستقیم مالکیت» خواند و به «مرکز بین المللی حل و فصل اختلافات سرمایه گذاری (Cirdi)” شکایت کرد. این مرکز یک «دادگاه» وابسته به بانک جهانی است که در زمینه حکمیت نقش اساسی دارد (۱). شرکت مادر «پرنکو» در باهاماس، یک بهشت مالیاتی، به ثبت رسیده ولی مقر اجتماعی و دفتر مرکزی آن در پایتخت فرانسه قرار دارد. در سال ۱۹۹۴ عهدنامه دوجانبه ای درمورد حل اختلافات سرمایه‎گذاری بین فرانسه و اکوآدور امضاء شده است. «پرنکو» خواهان دریافت ۱.۴۲ میلیارد دلار خسارت و غرامت شد که معادل ۲.۲۷ درصد از تولید ناخالص داخلی (PIB) اکوآدور در سال ۲۰۰۸ بود.

آقای کوررآ از پرداخت این غرامت سرباز زد و و اکوآدور را از حوزه صلاحیت قضایی Cirdi خارج کرد. او در صدد اجرای وعده انتخاباتی خود مبنی بر این بود که حکومت اکوآدور حق واگذاری «صلاحیت قضایی خود به مراجع حکمیت بین المللی» را ندارد. در سال ۲۰۰۸، ماده ۴۲۲ قانون اساسی تغییر یافت. به‎علاوه، روندی طولانی برای تجدیدنظر در «عهدنامه دوجانبه سرمایه گذاری (TBI)” درپیش گرفته شد که یک رشته شکوائیه دربر داشت. توافق امضاء شده بین فرانسه و اکوآدور در سال ۲۰۱۷ بررسی شد. متاسفانه یکی از شروط اصلی در متن عهدنامه مقرر کرده بود که ساز و کار حل اختلافات بین سرمایه گذاران و حکومت ها(RDIE)، – بین ۱۰ تا ۲۰ سال از زمان فسخ آنها – و در مورد فرانسه، اکوآدور ۱۵ سال- اعتبار خواهد داشت. در سال ۲۰۲۱، رضایت “پرنکو» تأمین شد چون رئیس جمهوری محافظه کار گیرمو لاسو (۲۰۲۳-۲۰۲۱) از نو اکوادور را تابع «مرکز حل اختلافات مربوط به سرمایه گذاری (Cirdi) ” کرد و این کشور محکوم به‎پرداخت ۴۰۰ میلیون دلار جریمه شد که آقای لاسو آن را یکجا پرداخت کرد.

شکایت موسسه چند ملیتی «پرنکو» علیه دولت اکوآدور تنها یک نمونه از صدها موردی است که منافع خصوصی بر حاکمیت حکومت ها غلبه می یابد. موسسه “واتنفال (Vattenfal) تأمین‎کننده سوئدی برق در سال ۲۰۰۹ از آلمان ۱.۴ میلیارد دلار مطالبه کرد. زیرا شهر هامبورگ با تصویب ممنوعیت تولید برق از ذغال سنگ – که رودخانه البه را آلوده می کرد- به سودبخشی عملکرد آن لطمه زده بود. موسسه آمریکایی «پروسپرا ( Prospera)” هم از کشور هندوراس ۱۰.۸ میلیارد دلار (معادل دو سوم بودجه ملی کشور) در سال ۲۰۲۲ مطالبه کرد زیرا ساخت یک شهر خصوصی در جزیره روآتان، که همه مقررات را زیرپا می گذاشت، تعلیق کرده بود. آرژانتین در سال ۲۰۱۵ محکوم به‎پرداخت بیش از ۴۰۰ میلیون دلار شد زیرا برخی از شرکت‎ها – از جمله سوئز(Suez) ویواندی(Vivendi)-  به‎خاطر ثابت نگه‎داشتن قیمت آب و برق در جریان بحران مالی سال‎های ۲۰۰۲- ۲۰۰۱ از آن شکایت کرده بودند.

در Cirdi، یکی از ۶۰ مرکز حکمیت شناسایی شده توسط سازمان ملل متحد، تعداد شکایت‎های موسسات چند ملیتی طی ۱۰ سال دوبرابر شده و از زمان ایجاد، این نهاد به ۹۹۸ شکایت رسیده است (۲). بنابر اعلام “کنفرانس تجارت و توسعه سازمان ملل متحد (Cnuced)”، تاکنون ۱۳۲ کشور به درخواست “ساز و کار حل اختلافات بین سرمایه گذاران و حکومت‎ها ( RDIE)” پاسخ داده‎اند. گزارش این نهاد تصریح می کند که: «با توجه به این که برخی از حکمیت‎ها می‎تواند کاملا محرمانه بماند، تعداد واقعی دعاوی مطرح‎ شده ممکن است بیش از این باشد” (۳)

همه چیز محرمانه انجام می شود

درپایان جنگ جهانی دوم، نظر سازمان نوپای ملل متحد این بود که توسعه روابط بازرگانی بین کشورهای عضو باعث برقراری صلح پایدار می‎شود و نباید برای آن مقررات زیادی وضع کرد.

در قوانین بازرگانی اروپا، lex mercatoria، یعنی مجموعه مقررات تعیین شده برمبنای عرف و کاربردهایی بود که از زمان قرون وسطی جریان داشت. اما با ایجاد “کنفرانس تجارت و توسعه سازمان ملل متحد (Cnuced) (Cnucdi)” در سال ۱۹۶۶، قوانین بازرگانی بین‎المللی مدرن جایگزین آن شد. رشد نفوذ بخش خصوصی در این ساختار جدید منجر به تعدد توافق‎های دوجانبه مبادلات بازرگانی شد.

ویژگی آن‎ها چه بود؟ از جمله رجوع به “ساز و کار حل اختلافات بین سرمایه‎گذاران و حکومت هاRDIE))” (4) و در نتیجه روآوردن به حکمیت برای حل اختلاف‎ها.

هواداران این عدالت خصوصی منفک از هرگونه نفوذ حکومتی معتقدند که این امر تضمینی برای بی‎طرفی‎ای است که دادگاه‌های ملی از تأمین آن ناتوانند.

نخستین “عهدنامه دوجانبه سرمایه گذاری (TBI)” در جریان روند استعمارزدایی سال‎های دهه ۱۹۶۰، باهدف حفاظت از سرمایه گذاری‎های کشورهای غربی امضاء شد. تداوم زمانی و مکانی استعماری تضمین شده بود و کشورهای «جنوب» همچنان تحت سلطه موسسه‎های چند ملیتی باقی ماندند.

۳۰ سال بعد، درپی فروپاشی اتحاد شوروی، محافظه‎کاران گفتند که «جایگزین دیگری» برای سرمایه‎داری لیبرال نو نیست. به این ترتیب، نوع دیگری از استعمار آغاز شد که عبارت از سلطه موسسه‎ها بر بیشتر کشورهای دنیا بود. عهدنامه های جدید سرمایه‎گذاری با غنیمت شمردن فرصت مجموعه‎ای از شرایط کم و بیش مبهم را به مفاد آ‎ن‎ها افزودند که امکان انواع تعبیر و تفسیر را ایجاد می کرد. مانند «ممنوعیت هرنوع سلب مالکیت مستقیم و غیر مستقیم» یا «رفتار عادلانه و منصفانه» که بنابر آن‎ها قوانین ملی نباید به زیان مقررات بین المللی در عرصه سرمایه‎گذاری باشد. بنابراین، مسئله فقط بر سر محدودکردن حوزه مانوور کشورهای «جنوب» به سود کشورهای «شمال» نبود، بلکه قصد این بود که اصل حاکمیت دولت‎ها درهم شکسته شود.

در این نظام، فقط سرمایه‎گذاران خارجی هستند که می‎توانند به حکومت ها حمله کنند و عکس آن ممکن نیست. همه چیز به صورت محرمانه انجام می‎گیرد و گاه تا سال‎ها محرمانه می‎ماند.

جریمه‎ها غالبا به زیان دولت‎ها است و از پول عمومی پرداخت می‌شود. ارقام نجومی‎ای که چندملیتی‎ها به عنوان خسارت و غرامت مطالبه می‎کنند، تناسبی با میزان سرمایه‎گذاری ابتدایی آ‎ن‎ها ندارد. یک نمونه در این مورد، پرونده مربوط به آقای ناصر الخرافی در لیبی است که از سال ۲۰۰۶ جریان دارد. حکمیت در سال ۲۰۱۳ این کشور آفریقای شمالی را به پرداخت ۱ میلیارد دلار به ابرمیلیاردر کویتی محکوم کرد درحالی که او قرار بود فقط ۵ میلیون دلار – که هیچ گاه هم عملی نشد- در یک برنامه گردشگری سرمایه‎گذاری کند. نوعی پشتک و وارو زدن برای دریافت «عدم سود»ی هنگفت. (۵)

در حالی که تریپولی از پرداخت غرامت سرباز می‎زد، الخرافی کوشید با نوعی بازی مونوپولی آن را از طریق ضبط اموال لیبی وصول کند: پول‎هایی که در حساب‎های بانک «سوسیته ژنرال» سرمایه‎گذاری شده بود، ساختمان متعلق به لیبی در پاریس یا هواپیمای ریاست جمهوری لیبی که در شهر پرپینیان متوقف بود. در این مرحله، به ویژه به‎خاطر مسدود شدن بیشتر دارایی‎های لیبی پس از سال ۲۰۱۱ و تحت حفاظت بودن صندوق‎های حاکمیتی در فرانسه (۶)، اقدام میلیاردر کویتی با شکست روبرو شد. اما، این مورد نشان می‎دهد، هنگامی که یک حکومت سعی در مقاومت داشته باشد، با فشار قابل ملاحظه بین‎المللی روبرو می‎شود. درواقع، بازار حکمیت آنقدر سودبخش است که اشتهای سرمایه‎گذارانی که از امکان کسب درآمد از این راه آگاهند را تحریک می‎کند.

همچنین، این بازار برای اعضای «دادگاه‎های» مسئول رسیدگی به دعاوی هم پرسود است.

در Cirdi حَکَمیت در صورت توافق طرفین می‎تواند توسط یک حَکَم واحد، یا در حالت عدم توافق به وسیله یک هیئت ۳ نفره انجام شود که یکی توسط حکومت، دومی به وسیله موسسه و سومی – که رئیس هیئت است- از سوی دو حَکَم دیگر تعیین می‎شود. از لحاظ نظری، هیچ کیفیت خاصی برای حَکَمیت وجود ندارد، اما Cirdi تصریح می‌کند که حَکَم باید دارای «قابلیت‎های شناخته شده در زمینه های قضایی، بازرگانی، صنعتی یا مالی باشد (۷)». بیشتر حَکَم‎ها قضات سابق یا وکیل‎هایی هستند که سابقه حرفه‎ای خود را گرد حَکَمیت بناکرده‎اند و یا رئیس موسسه بوده‎اند. آن‎ها الزاما نباید به حقوق بین‎المللی مسلط باشند یا به قانون اساسی یا قوانین عادی کشوری که سرمایه‎گذاری در آن انجام شده تسلط داشته باشند. این عدالت موازی، سرنوشت حکومت‎ها را در دستان افرادی قرار می‎دهد که می‌توانند نفع مالی خویش را در پرونده داشته باشند. حقوق آ‎ن‎ها، که نمی‎توان آن را تخمین زد، به موضوع اختلاف بستگی دارد. منابعی داخلی می‎گویند که چند هزار دلار در روز است. یک تارنمای متخصص در تجزیه و تحلیل « ساز و کار حل اختلافات بین سرمایه گذاران و حکومت ها ( RDIE)” (8)  می‎نویسد: “آن‎ها از هیچ مشروعیت حَکَمیتی برخوردار نیستند، به مردم هم حساب پس نمی‎دهند (…) و حکمشان هم تجدیدنظر پذیر نیست”.

حَکَم‎ها معمولا در مرکز تعارض منافع غیرشفاف قرار می‎گیرند. یکی از موارد آن نمونه خانم گابریل کوفمن- کهلر است که به عنوان حَکَم در پرونده موسسه‎های ویواندی و سوئز دربرابر حکومت ارژانتین قرار گرفت. این قاضی به عنوان مدیر در بانک یو اس ب (USB) سوئیس منصوب شده بود که خود سهامدار مهم هردو موسسه است، اما لازم ندیده بود که این موضوع را به اطلاع دادگاه حکمیت برساند. آرژانتین سعی زیادی کرد که حکم به نفع موسسه های ویواندی و سوئز را با شکایت که او دارای تعارض منافع است در مراجع مختلف نقض نماید، اما توفیقی به دست نیاورد. ماده ۵۸ منشور Cirdi مقرر می‎دارد که هرگونه نقض حکم یک داور می‎باید توسط دو عضو دیگر هیئت حَکَمیت – و نه توسط یک مرجع بی‎طرف ثالث- تصویب شود. دو عضو دیگری که به طور کلی خود نیز در همان حال و هوا سیر می‎کنند. این وضعیت درمورد کارکنان سیاسی‎ای که از منافع حکومت دفاع می‎کنند هم صادق است. پس از تغییر منشور Cidri در سال ۱۹۸۶، ادگار تران، وزیر سابق امورخارجه اکوآدور (۱۹۸۷-۱۹۸۴) که دفتر حقوقی «تران و تران» هم متعق به او است در سال ۲۰۰۸ توسط گروه آی بی ام (IBM) برای این به خدمت گرفته شد تا دربرابر کشور خود، اکوآدور؛ از منافع این موسسه دفاع کند (۹). در پاریس، خانم اگنس پانیه روناشر، که پدر و فرزندان خردسال‎اش منافع مستقیم در موسسه “پرنکو (Perenco)” دارند، در هنگام محکومیت اکوآدور به سمت معاون صنعتی وزیر منصوب شد و سپس به وزیر گذار نیرو ترفیع یافت و این سمت را تا ۱۱ ژانویه ۲۰۲۴ عهده دار بود، درحالی که بخاطر محکم‎کاری، فرمانی در نوامبر ۲۰۲۲ او را از پذیرفتن مسئولیت در پرونده های مربوط به این موسسه منع کرده بود.

جلوگیری از کنده شدن پوست

بنابر داده‎های “کنفرانس تجارت و توسعه سازمان ملل متحد (Cnuced)”، از ۱۹۸۷ تا ۲۰۲۱، ۸۸ درصد از دعاوی منجر به‎صدور حکم‎هایی داده‎شده که در آن‎ها دولت‎ها (که هیچ گاه غرامت مالی دریافت نمی کنند) محکوم نشده‎اند، درحالی که موسسات در ۴۷ درصد از موارد رأی مساعد دریافت کرده‎اند (۱۰). درواقع، ۲۸ درصد از احکام به نفع موسسات بوده و ۱۹ درصد هم «حل شده» است که به این معنی است که طرفین به توافق رسیده‎اند. این درحالی است که تهدید ارجاع به حَکَمیت غالبا حکومت‎ها را ناگزیر از دادن امتیا‎هایی در زمینه منافع مشروع خود می‎کند یا از ترس محکوم شدن در حَکَمیت آن‎ها را به پرداخت غرامت‎هایی وامی‎دارد.

در پرونده حَکَمیتی که شرکت «واتنفال» سوئد دربرابر آلمان قرار گرفته بود، مقامات محیط زیست هامبوگ در درخواست‎های خود تجدیدنظر کردند. ۱۵ درصد بقیه موارد نیز یا رها می‎شود و یا بدون جریمه و غرامت مختومه می‎گردد.

قانون بازرگانی بین‎المللی مدرن، که می‎بایست روابط در دنیای بعد از جنگ را تعدیل می‎کرد، در نهایت باعث نوعی کسب سود به‌نفع بخش خصوصی شد که دغدغه محیط زیستی، بهداشتی یا اجتماعی ندارد. به نظر مَت کنارد، روزنامه نگار انگلیسی: «این به موسسه ها ابزار لازم برای اعتراض و حتی مخالفت با سیاست‎های کلی دولت‎ها را می‎دهد. تنها کاری که آن‌ها باید انجام دهند، این است که چوب تهدید حَکَمیت را بالای سر دولت‌ها نگهدارند. اکنون این یک دغدغه مداوم برای دولت‌ها است و طرح سیاست‌هایی به‎نفع مردم را فلج می کند”).۱۱)

شماری از دولت‎ها، درباره سودمندی شرکت در چنین نظامی از خود پرسش می‌کنند. شماری دیگر هم ثابت کرده‌اند که می‌توانند از خیر آن بگذرند. برزیل، که هرگز “عهدنامه دوجانبه سرمایه گذاری (TBI)” را نپذیرفته، یکی از توسعه‌یافته‌ترین ساختارهای صنعتی را در آمریکای لاتین دارد. این کشور زیر فشار حزب کارگر(PT) ، چپ- که از سال ۲۰۰۲ تا ۲۰۱۶ در قدرت بوده-، “ساز و کار حل اختلافات بین سرمایه‌گذاران و حکومت‌ها ( RDIE) “را رد کرده تا بتواند از توسعه اقتصاد ملی خود حفاظت کند و با این کار ثابت کرده که حکومت‌ها می‎توانند از این که پوستشان کنده شود، جلوگیری کنند.

۱- Lire Maude Barlow et Raoul Marc Jennar, « Le fléau de l’arbitrage international », ainsi que Benoît Bréville et Martine Bulard, « Des tribunaux pour détrousser les États », Le Monde diplomatique, respectivement février 2016 et juin 2014.

۲- Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements (Cirdi).

۳- « Total number of known investment treaty cases rises to 1257 », Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (Cnuced), 19 avril 2023.

۴- Elvire Fabry et Giorgio Garbasso, « L’“ISDS” dans le TTIP. Le diable se cache dans les détails » (PDF), Policy Paper, n° ۱۲۲, Institut Jacques Delors, Paris-Berlin, 13 janvier 2015.

۵- Tarek Badawy, « The Al-Kharafi v. Libya award and the jurisdictional limits of Egyptian courts », African Arbitration Association, 24 juillet 2020.

۶- Nessim Aït-Kacimi, « Le fonds souverain libyen échappe à la saisie de ses actifs en France », Les Échos, Paris, 30 décembre 2022.

۷- « Convention et règlement du Cirdi » (PDF), Cirdi, avril 2006.

۸- « Les bases », ISDS Platform.

۹- Rapport de la Commission équatorienne pour l’audit citoyen complet des traités bilatéraux d’investissement et du système d’arbitrage en matière d’investissement (Caitisa), 2015.

۱۰- « Facts on investor-state arbitrations in 2021 : with a special focus on tax-related ISDS cases » (PDF), Cnuced, juillet 2022.

۱۱- Coauteur avec Claire Provost du Coup d’État silencieux, Éditions Critiques, Paris, 2024.

نویسندگان:

Meriem LA R I B I  خبرنگار

VINCENT ARPOULET  دکترای اقتصاد

برگردان: شهباز نخعی

چاپ متن