یک مرور فشرده در تدارک موضع نسبت به آن
روز ۱۷ مارس سال ۲۰۱۱ بان کی مون، دبیرکل سازمان ملل، اعلام کرد که شورای امنیت سازمان ملل با صدور قطعنامه ۱۹۷۳ “به مسئولیت خود برای حفاظت از مردم لیبی در برابر فاجعه ای انسانی که از فوریه ۲۰۱۱ در لیبی جاری است قطعیت بخشید”. او این امر را “یک تصمیم تاریخی” نامید.
ببینیم پیشینه مربوط به تکوین نُرم “مسئولیت برای حفاظت”[۱] چیست، که بان کی مون صدور قطعنامه مذکور را یک تصمیم تاریخی می نامد.
“اگر دولتی نخواهد و یا نتواند شهروندانش را در برابر تهدیدهائی چون گنوسید، پاکسازی قومی یا جنایت علیه بشریت حفاظت کند، آن گاه این مسئولیت به عهدۀ جامعه بین الملل قرار می گیرد”. این اساس گزاره “مسئولیت برای حفاظت” است، که از بیانات کلی برای صیانت از حیات انسانها، درآمیخته با تمایل یکجانبه امریکا برای “استقرار نظم نوین” در دهۀ پایانی قرن بیستم، تا فرمولاسیون ایده ای توسط یک کمیسیون بین المللی در سال ۲۰۰۱ و سپس به یک نرم معتبر بین المللی در سال ۲۰۱۱ در گذر بوده است. فرمولاسیون ایده مذکور در سال ۲۰۰۱ مسبوق به رویدادها و خاصه روندهائی بس متناقض در سالهای پس از فروپاشی اتحاد شوروی است. در ردگیری ایده “مسئولیت برای حفاظت” گاه مؤلفانی تا قرون وسطی نیز ژرفکاوی می کنند. اما درست همان دهۀ ۱۹۹۰ تا ۲۰۰۰، با روندهای متناقض اش بود که می توانست به ایدۀ مذکور رهنمون شود.
فروپاشی شوروی:
– از سوئی به معنای پایان تعادل دوقطبی در پهنۀ جهانی بود و پیامد بلافصل آن هم هژمونی خواهی بلامنازع ایالات متحده بر هر روند و رویداد، و سودای استقرار یک نظم نوین جهانی تحت همین هژمونی،
– و از سوی دیگر به معنای پایان جنگ سرد بود که جدا از هر پیامد دیگری، از جمله در تحرک بیشتر و بی پرواتر شورای امنیت در رسیدگی به مناقشات بین کشورها و درون کشورها متجلی می شد.
در همین دهه است که ما شاهد بیشترین تعداد مناقشات ملی-قومی غالباً خونبار و فرافاجعه بار در درون کشورهای معین ایم. دهه ای که تلاشهای امریکا در راستای پیشگفته و جامعه جهانی، در وسیعترین مصداق آن، برای خاتمه دادن به فجایع – و گاه عاجز ماندن در برابر این فجایع – به هم گره می خورند. “مداخله بشردوستانه”، مفهومی مورد منازعه که هیچ گاه حقوقاً تعریف نشد و همچون یک نرم شناخته نشد، محصول این دوران در “حقوق بین الملل” است. واقعیت اما این نیز بود که “مداخله بشردوستانه” بر عنصر مرکزی و قدرتمند ایدۀ فوق الذکر تکیه می کرد.
در ژوئن سال ۱۹۹۸ نلسون ماندلا در سخنرانی ای برای سران کشورهای عضو سازمان وحدت افریقا ابراز داشت: “ما همگی باید بپذیریم که مجاز نیستیم از حاکمیت ملی دستاویزی برای انکار حق و وظیفۀ باقی قاره برای مداخله در امورمان بسازیم، زمانی که مردم قربانیان درون مرزهای چنان حاکمیت ملی ای باشند.”
از این قرار ایده مذکور که به اشکال گوناگون و مشخصاً به صورت “تقدم حقوق بشری بر حق حاکمیت ملی” نیز به بیان آمده است، در آن سالها نضج یافت تا این که در سال ۲۰۰۰ کوفی عنان، دبیرکل وقت سازمان ملل، در سخنرانی خود در مجمع عمومی این سازمان این سؤال را پیش کشید که “در صورتی که ما، به عنوان سازمان ملل، بار دیگر با موردی همچون رواندا یا سربرنیکا مواجه شویم چه باید بکنیم؟” این سؤال دو موقعیت اسفبار در عرصه بین المللی را نشانه گرفته بود: یکی پذیرش تماماً انفعالی وقوع یک گنوسید، چنان که در رواندا رخ داد، و دیگری کوشش ناکام بخشی از “جامعه بین الملل” برای حفاظت مؤثر از اهالی غیرنظامی در یک درگیری نظامی، چنان که در سربرنیکا اتفاق افتاد. عنان در همان سخنرانی پاسخی مقدماتی به سؤال خود داد: “مسئله در جوهر خود پاسخ به یک مسئولیت است: در صورتی که مبتنی بر معیارهای مورد پذیرش بین المللی پای نقض حقوق بشر در ابعاد توده گیر در میان باشد، ما مسئولیت اقدام را به عهده خواهیم داشت”. عنان در این سخنرانی از مجمع خواست که برای این مسئله چاره جوید.
لوید اکسورثی، وزیر امور خارجه وقت کانادا پیشنهاد تشکیل مکیسیونی را برای تدوین سندی در پاسخگوئی به مسائل پیشگفته مطرح کرد. این کمیسیون در سال ۲۰۰۰ با نام “کمیسیون بین المللی در باره مداخله و حق حاکمیت ملی”
(International Commission on Intervention and State Sovereignty) تشکیل شد. همین کمیسیون در سندی مفصل که نام “مسئولیت برای حفاظت” را بر خود داشت و در سال ۲۰۰۱ انتشار یافت، ایده مرکزی زیر را از زوایای بسیار به تدوین درآورد:
حق حاکمیت ملی مسئولیت را در خود مستتر دارد و مسئولیت مقدماتی برای حفاظت از مردم معین به عهده همان حاکمیت است. اگر مردمی در معرض رنج و آزار حاد … قرار گیرند و حاکمیت مورد نظر نخواهد و یا نتواند به این رنج و آزار خاتمه دهد، اصل عدم مداخله به مسئولیت بین المللی برای حفاظت راهبر خواهد شد.
کمیسیون مذکور بین سه مقطع از “مسئولیت برای حفاظت” تمایز قائل شده است: اول “مسئولیت پیشگیری” است، که اگر آشکار شود که حاکمیتی نمی خواهد و یا نمی تواند از شهروندانش حفاظت کند، جامعه بین المللی وظیفه دارد به اقدام پیشگیرانه دست زند؛ دوم “مسئولیت اقدام” است، که منظور از آن اقدام قاطع برای پاسخگوئی به حالات اضطراری، همچون شمار بسیار قربانیان یا پاکسازیهای قومی، و در صورت لزوم توسل به زور و اقدام نظامی است. سومین مرحله “مسئولیت بازسازی” است که باید برنامه جامعی برای حفاظت از شهروندان را در دوران پس از درگیریها شامل شود.
چنان که گفته شد سند مورد نظر جهات متعدد این مفهوم را توضیح کرده است. مهمترین جهت در این مجموعه، که دارای اهمیت در کار موضعگیریهای سیاسی، چه پایه ای و چه روزمره در قبال آن است، شروطی اند که سند مذکور برای توسل به دخالت نظامی بر می شمرد. برای توسل به اقدام نظامی شروط زیر باید گرد آمده باشند:
۱- اقدام نظامی انگیزه شریف و
۲- هدف منصفانه داشته باشد؛
۳- آخرین توسل برای نجات باشد؛
۴- تناسب و
۵- شانس معقول پیروزی داشته باشد؛
۶- توسط یک اقتدار مشروع (سازمان ملل، شورای امنیت) تجویز شده باشد.
این سند مبنای تنظیم دو ماده در “سند جامع” مجمع عمومی سازمان ملل در سال ۲۰۰۵، که شامل ۱۷۸ ماده بود، قرار گرفت. کل “سند جامع” توسط مجمع مذکور تصویب شد. در بند ۱۳۸ و ۱۳۹ چنین آمده است:
بند ۱۳۸: هر حاکمیتی منفرداً مسئولیت حفاظت اهالی اش را در برابر گنوسید، جنایات جنگی، پاکسازیهای قومی و جنایات علیه بشریت به عهده دارد. این مسئولیت پیشگیری از چنین جنایاتی را، به شمول تحریکات [در این راستا]، با توسل به ابزار مناسب و مقتضی، شامل می شود. ما (منظور دولتهای عضو سازمان ملل است) این مسئولیت را می پذیریم و بر طبق آن عمل خواهیم کرد. جامعه بین المللی باید، حیث تناسب، دولتها را در اجرای این مسئولیت تشویق و کمک کند و سازمان ملل را برای تحقق قابلیتی، که بتواند به موقع هشداردهد، حمایت کند.
بند ۱۳۹: جامعه بین المللی از طریق سازمان ملل، همچنین مسئولیت کاربرد ابزارهای مناسب دیپلماتیک، انسانی و دیگر ابزارهای مسالمت آمیز … را برای کمک به حفاظت اهالی در برابر گنوسید، …، به عهده دارد. در این کادر ما آماده ایم تا قاطع و به موقع به اقدامات مشترکی دست زنیم. این اقدامات از طریق شورای امنیت، بر طبق منشور سازمان ملل به طور کلی، و در صورت قصور آشکار مقامات ملی در حفاظت از اهالی در برابر گنوسید، … و عدم کفایت ابزارهای مسالمت آمیز برای پیشگیری، بر طبق فصل ۷ آمنشور، مورد به مورد و در همکاری با سازمانهای منطقه ای معتبر صورت خواهند یافت…
سال ۲۰۰۹ بان کی مون گزارشی را به ۶۳-مین مجمع عمومی سازمان ملل ارائه کرد که در اساس پیشنهاد یک “استراتژی برای تحقق بخشیدن به مسئولیت برای حفاظت” است. او در این گزارش تصریح می کند: “مسئولیت برای حفاظت، مادام که دولتهای عضو [سازمان ملل] تصمیم دیگری نگرفته باشند، منحصراً ناظر بر ۴ جنایت یعنی گنوسید، جنایات جنگی، پاکسازی قومی و جنایت علیه بشریت است…”. مجمع عمومی سال ۲۰۰۹ قطعنامه ای صادر کرد که ضمن تأکید بر مصوبه ۲۰۰۵ و تقدیر از مباحثات سازمانیافته در این باره توسط رئیس مجمع ۲۰۰۹، “تصمیم گرفت که به بررسی پیرامون مسئولیت برای حفاظت ادامه دهد”. معنای این مصوبه این است که مجمع هنوز موضوع را خاتمه یافته و تمام شده تلقی نمی کند و به دنبال تکمیل و تتمیم جهات ناظر بر “مسئولیت برای حمایت” است. بنابراین تا آنجا که موضوع شکل گیری یک نرم در میان است، مجموعۀ شکل یافته تا ان زمان را نهائی تلقی نمی کند.
در این مرور این نیز اهمیت دارد که به قطعنامه ۱۶۷۴ شورای امنیت، مورخ آوریل ۲۰۰۶، اشاره شود. اهمیت این قطعنامه مشخصاً بسط مصادیق برای “مداخله” از جمله تجاوزات گروهی به زنان در مناقشات ملی و از این دست است.
از این قرار رویدادهای لیبی و قطعنامه ۱۹۷۳ شورای امنیت در این ارتباط، نخستین موردی است که سازمان ملل و شورای امنیت با استناد به نرم “مسئولیت برای حفاظت” دست به عمل زدند. کمتر اختلافی در این باره وجود دارد که اگرچه مداخله در لیبی زیر عنوان “مسئولیت برای حفاظت” صورت گرفت، اما اجرای آن مشحون از انحراف از معیارها و محکهای این نرم بود. مرور فوق و نیز این واقعیت که چین و روسیه نسبت به رأی شان به قطعنامۀ ۱۹۷۳ شورای امنیت “احساس غبن” می کنند، قویاً گویای این نکته اند که “مسئولیت برای حفاظت” نرمی است در حال شکل گیری و تکمیل.
ملاحظاتی ناظر بر تنظیم موضع پیرامون “مسئولیت برای حفاظت”
در تنظیم موضع نسبت به “مسئولیت برای حفاظت” مناسب است که به نکات زیر توجه شود:
۱- مرور فوق آشکار می کند که نزد سازمان ملل و شورای امنیت نیز موضوع “مسئولیت برای حفاظت”، اگرچه یک محمل عمل محکم است، اما هنوز نمی توان از آن به عنوان یک نرم “شسته رفته”، تتمیم یافته و نهائی شده در مناسبات بین المللی نظر کرد.
۲- با توجه به سابقه تکوین این نرم و تجربه لیبی به عنوان یگانه تجربه مبتنی بر این نرم، انتقاداتی بر آن وارد اند که اهم آنها از این قرار اند:
- توسل به ناتو به عنوان ابزار اعمال زور،
- موضعگیری گزینشی اعضای دائمی شورای امنیت،
- معنای حقوق پایه ای بشر و خاصه “حق حیات” که اکیداً دستخوش تفسیرهای اختیاری و نایگانه است،
- توسل اعضای دائمی شورای امنیت به “حق وتو”، که در مواردی شورای امنیت را برای اقدام عاجل فلج کرده است و می کند.
سرانجام توجه به این نکته خالی از فایده نیست که مفهوم “مسئولیت برای حفاظت” ۵ گزاره را در درون خود دارد که چه منطقاً و چه در واقعیت، این ۵ پنج گزاره از میزان نظر مساعد واحدی برخوردار نبوده اند. این ۵ گزاره به ترتیب توافق با آنها عبارتند از:
- دولت معین وظیفۀ حفاظت از شهروندان را در حیطۀ حاکمیت خویش به عهده دارد.
- دولتی که در این وظیفه قصور کند (چه نخواهد، چه نتواند) توان دفاع از حق حاکمیت خویش را تضعیف می کند.
- در چنین مواقعی نیروهای خارجی مجاز به مداخله مسالمت آمیز اند.
- در چنین مواقعی نیروهای خارجی مجاز به مداخله قهری اند.
- در چنین مواقعی نیروهای خارجی وظیفه اثباتی برای مداخله دارند.
با توجه به سابقه ارائه شده در شکل گیری و تحول مفهوم “مسئولیت برای حفاظت”، مرحلۀ کنونی در استحکام حقوقی آن و پیچیدگیها در اجرای آن، و بر وفق شروط آن است که موضع در قبال آن را باید تنظیم کرد.
[۱] Responsibility to Protect که بسیار رایج است، حتی در متون رسمی، به صورت RtoP و حتی R2P مختصر شود.
