بازپس‌گیری لایحه “حمایت از زنان در برابر خشونت” از سوی دولت، یک مباحثه قدیمی را پیرامون حدود اختیارات مجلس در روند بررسی و تقنین لوایحی که از سوی قوای مجریه و قضائیه ارسال می‌شوند، تازه کرد. چهارشنبه هفته گذشته، زهرا بهروز آذر، معاون امور زنان و خانواده ریاست جمهوری، در جمع خبرنگاران اعلام کرد که “دولت درخواست استرداد این لایحه را به مجلس ارسال کرده است”. لایحه‌ای که به گفته بهروز آذر، نه‌تنها نام آن با حذف واژه “خشونت” به لایحه “حفظ کرامت و حمایت از زنان و خانواده” تغییر یافت، بلکه از حیث محتوا نیز به دلیل حذف تعدادی از مواد و تغییرات مهم، ماهیتاً از رویکرد و هدف آغازین خود دور شد.
این موضع روز گذشته از سوی فاطمه مهاجرانی، سخنگوی دولت نیز تکرار شد. وی با تأیید خبر استرداد لایحه، درباره چرایی آن گفت: “متأسفانه بررسی این لایحه در مجلس با رویکرد غیرقضایی منجر به تغییرات ماهوی جدی در متن لایحه دولت شد. حتی نام آن نیز تغییر کرد. موضوع خشونت در آن بسیار کمرنگ شده و از ذات اصلی‌اش که حفاظت و حمایت از زنان در برابر خشونت است، دور شد. بنابراین از آنجایی که هدف اصلی دولت، حفاظت از زنان در برابر خشونت بود و آنچه در مجلس تهیه شد با ذات آن مغایرت داشت، دولت هفته گذشته تصمیم به استرداد این لایحه گرفت“.
واکنش برخی نمایندگان به این اقدام دولت متفاوت بود و بعضاً از نوعی نادیده‌گرفتن دلایل دولت برای استرداد لایحه حکایت داشت. مثلاً زهره‌سادات لاجوردی، دبیر کمیسیون اجتماعی مجلس، با بیان اینکه «به‌جای تکرار وظایف ذاتی دستگاه‌ها؛ تلاش کرده‌ایم نقطه‌زنی کنیم و مشخص کنیم در پیشگیری از ظلم به زنان دستگاه‌ها چه وظیفه‌ای دارند»، از تغییراتی که کمیته زنان و خانواده کمیسیون اجتماعی مجلس در لایحه اعمال کرده بود، دفاع کرد. وی در یادداشتی نوشت: «مجلس این موضوع مهم را رها نخواهد کرد و خبرها حاکی از آن است که علی‌رغم اینکه دولت لایحه خود را پس گرفته، اما مجلس طرح قانونی خود را مصرانه تا تصویب نهایی و تبدیل آن به قانون پیگیری خواهد کرد.»
آنچه دبیر کمیسیون اجتماعی مجلس در این اظهارنظر از آن سخن گفت، رویه‌ای است که پیش از این بارها نسبت به لوایح ارسالی از سوی دولت‌های مختلف در ادوار مختلف مجلس نیز مسبوق به سابقه بوده و در آن زمان‌ها نیز بحث‌برانگیز شده بود.
پیامد تغییر لوایح بر کارآمدی قوانین
یکی از رایج‌ترین مباحث پیرامون تغییر لوایح دولت در مجلس، به لوایح بودجه سالانه برمی‌گردد که در بسیاری از مواقع، تغییر در منابع و مصارف بودجه یا افزودن ردیف‌های جدید به جداول بودجه موجب اعتراض دولت‌ها شده است. در یکی از این موارد، لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ دولت سیزدهم به مجلس یازدهم به‌عنوان یک مجلس همسو ارسال شد، اما این لایحه به نحوی تغییر یافت که محمد بهادری جهرمی، سخنگوی دولت وقت، بارها از نگرانی نسبت به افزایش هزینه‌ها و ایجاد ناترازی در بودجه سخن گفت. در نهایت هم اعلام شد که به باور دولت، آنچه مجلس در جریان بررسی بودجه ۱۴۰۳ تصویب کرد، با تحمیل کسری به بودجه، هدف‌گذاری‌هایی چون مهار تورم را تحت تأثیر قرار داد.
تفاوت ایجاد تغییرات از سوی مجلس در لوایح بودجه با تغییراتی که نهاد قانونگذاری در دیگر لوایح اعمال می‌کند، در این است که لایحه بودجه از جنس اعداد و ارقام است و تغییرات آن به‌واسطه مغایرت با اصل ۷۵ قانون اساسی از سوی شورای نگهبان مورد مخالفت قرار می‌گیرد.
اما لوایح دیگری نیز در زمره مصادیق این تغییرات مطرح بوده‌اند که در روند بررسی، نه‌فقط تغییر معنادار یافته‌اند بلکه بعضاً اغراض آن‌ها نیز نقض شده است. از جمله این موارد، لایحه شفافیت دولت دوازدهم بود که با ۸۰ ماده، هدف بهبود اعتماد عمومی از طریق شفافیت قوای سه‌گانه را دنبال می‌کرد و در ذیل آن، شفافیت عملکرد و آرای نمایندگان مجلس نیز مطرح شده بود. اما همین بخش از لایحه به‌گونه‌ای تغییر کرد که نتایج نهایی‌اش چیزی فراتر از شفافیت آرای نمایندگان نبود. شفافیت مذاکرات نهادهایی چون شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز که نمایندگان به لایحه افزودند و به همین واسطه آن را به طرح تبدیل کردند، نتیجه‌ای جز تطویل روند تصویب قانون نداشت.
اختیار تغییری که محدود نیست
بر اساس مصادیق متعددی از این دست که حکایت از سابقه تغییر ماهوی بعضی لوایح در جریان بررسی‌های مجلس دارد، باید گفت برخلاف تصور برخی مبنی بر اختیار کامل نمایندگان برای تغییر لوایحی که از سوی دولت و قوه قضائیه به مجلس ارسال شده‌اند، این اختیار نامحدود نیست. به‌جز اصل کلی «تطبیق مصوبات با قانون اساسی و شرع» و علاوه بر اصل ۷۵ قانون اساسی که نمایندگان را از تصویب قوانینی که باعث بار مالی برای دولت از طریق کاهش درآمدها یا افزایش هزینه‌های عمومی می‌شوند، منع کرده است، نظرات شورای نگهبان در مقام تطبیق‌دهنده مصوبات مجلس با قانون اساسی، دلالت بر آن دارد که با استناد به اصول ۷۴ و ۱۵۸ قانون اساسی و پیش‌بینی صلاحیت ابتکار قانون برای قوای مجریه و قضائیه، صلاحیت نمایندگان مجلس در اصلاح لوایح مشروط به رعایت ملاک‌های مشخصی همچون «محدود بودن به چهارچوب پیشنهاد دولت»، «محدود بودن به موضوع لایحه دولت» و «محدود بودن به عدم ایجاد تغییرات گسترده در لایحه دولت» است. بر این اساس، اعمال گسترده تغییرات، تا آنجا که لایحه ارسالی دولت را به طرح تبدیل کند، نمی‌تواند قابل دفاع باشد. کما اینکه دولت‌ها، اغلب در مورد آن دسته از سیاست‌هایی که نیازمند اصلاحات و رفع ضعف‌ها یا خلأهای قانونی است، دست به ابتکار می‌زنند و دور شدن لوایح از اهداف و مبانی آن‌ها، نتیجه‌ای جز بر جا ماندن اشکالات و کاستی‌ها و ابتر ماندن اجرای قانون نخواهد داشت.
تغییراتی که شورای نگهبان نمی‌پذیرد
احمد مازنی، نماینده ادوار مجلس، بر این باور است که اگرچه مجلس می‌تواند کلیات یک لایحه را در همان ابتدا رد کند، اما در ایجاد تغییرات اساسی در متن لوایح، محدودیت‌هایی وجود دارد. اصل ۷۵ قانون اساسی تأکید می‌کند که مجلس نمی‌تواند بدون هماهنگی با دولت، بار مالی جدیدی به لوایح بیفزاید. فلسفه تفکیک وظایف تقنینی و اجرایی نیز ایجاب می‌کند که تغییرات در چهارچوب موضوع و اهداف لایحه باقی بماند، و تجربه‌های گذشته نیز نشان داده است که تغییرات اساسی از سوی شورای نگهبان رد می‌شود.
حدود اختیارات مجلس و چالش‌های قانونگذاری
بیژن عباسی، استاد دانشگاه تهران، تأکید می‌کند که بند ۶ سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری (۱۳۹۸) ناظر به حفظ اهداف لوایح دولت است. هرچند هنوز قانونی جامع در این‌باره تصویب نشده، اما طرحی در مجلس در حال بررسی است که بر پرهیز از تغییرات بنیادین و افزایش بار مالی بدون تأمین منابع تأکید دارد. اختیارات گسترده نمایندگان در ارائه پیشنهادهای اصلاحی باعث شده است دولت‌ها گاهی از پیگیری لوایح منصرف شوند.
حفظ انسجام قانونگذاری با حفظ هویت لوایح
محمود کلهری، مدیرکل حوزه معاونت حقوقی رئیس‌جمهور، معتقد است تغییرات گسترده و ماهوی در لوایح دولت در مجلس، از جمله در لوایح مربوط به زنان و عفاف و حجاب، موجب تحریف اهداف اولیه و کاهش کارآمدی قوانین می‌شود. پیشنهاد او اصلاح آیین‌نامه داخلی مجلس، تعامل بیشتر دولت و مجلس، و بهره‌گیری از نظارت افکار عمومی است.
سرنوشت لوایح در اختیار مجلس است
عثمان سالاری، عضو کمیسیون حقوقی مجلس، تأکید می‌کند که طبق اصل ۷۱ قانون اساسی، مجلس اختیار تام در قانونگذاری دارد و الزام به تصویب لوایح دولت ندارد. در عین حال، مجلس وظایف نظارتی متعددی بر عملکرد دولت دارد که اجرای صحیح قوانین، از جمله بودجه، را تضمین می‌کند. به گفته او، این ساختار، ضامن تحقق منافع عمومی در نظام جمهوری اسلامی ایران است.
مهراوه خوارزمی
روزنامه‌نگار
باز نشر از سایت اینترنتی مرزهای قانونی تغییر لوایح در مجلس
