از سال ۱۹۵۰ تا امروز، نیروهای نظامیِ حداقل ۵۴ کشور وارد فعالیت‌های اقتصادی سودآور شده‌اند؛ کارهایی مانند گرداندن هتل‌ها، کارخانه‌ها، بانک‌ها، شبکه‌های تجاری، و بسیاری فعالیت‌های دیگر که به حوزه‌ی نظامی و نظامی‌گری ربطی ندارد. این رقمی خیره‌کننده است: تقریباً یک‌چهارم کشورهای جهان نظامیانی دارند که هم با چکمه و هم با چرتکه سر‌وکار دارند. با این حال، مطالعات انگشت‌شماری درباره‌ی پدیده‌ی حضور نظامیان در اقتصاد، نحوه‌ی عملکرد اقتصادی و نتایج این فعالیت‌ها، و تأثیری که در روابط و ساختار قدرت به جای می‌گذارد انجام شده است.
در ادبیات اقتصاد سیاسی معمولاً به دو بازیگر عمده پرداخته می‌شود: دولت و بخش خصوصی. از یک طرف دولت بازار را تنظیم می‌کند و بسته به ساختار اقتصادی کشور ممکن است بخشی یا همه‌ی اقتصاد کشور را بگرداند. از سوی دیگر بخش خصوصی مشتمل بر شهروندان غیرنظامی است که بسته به اینکه دولت چه فرصت‌هایی برای فعالیت در فضای اقتصادی در اختیارشان بگذارد، ممکن است قوی یا ضعیف باشند.
نیروی نظامی در مقام بازیگر اقتصادی پدیده‌ی غریبی است. درست است که نیروی نظامی هم یکی از ارکان دولت است، اما سازوکاری که دولت با آن کسبوکارها را می‌گرداند اساساً با سازوکاری که نیروی نظامی دارد متفاوت است. کسبوکار دولتی معمولاً مشتمل بر افراد غیرنظامی است که حقوق‌های مشخص می‌گیرند و در بخش معینی برای دولت کار می‌کنند. سودی که از این فعالیت‌ها حاصل می‌شود به خزانه‌ی دولت واریز می‌شود و بر اساس تصمیمات دولت خرج می‌شود. کسب‌و‌کارهایی که نیروی نظامی اداره می‌کند اما معمولاً از حوزه‌ی نظارتِ «دولتِ بی‌تفنگ» خارج است، سود حاصل از آنها لزوماً به خزانه نمی‌رود، و بنا به تصمیم نظامیان ارشد خرج می‌شود.
مهار تفنگ‌به‌دستان
ارتش مدرن در اصل به‌‌عنوان بازوی امنیتی دولت به وجود آمده است، و مهم‌ترین رکن ارتش مدرن، نظارت مدنی بر آن است. نظارت مدنی یعنی ارتش باید غیرسیاسی و خارج از دعواهای قدرت فعالیت کند. حتی در شرایط جنگی هم تصمیم‌گیری‌های استراتژیک بر عهده غیرنظامیان است. درست است که غیرنظامیان از مشاوره‌ی نخبه‌های نظامی خود نیز بهره می‌برند، اما در نهایت این غیرنظامیان هستند که تصمیم‌گیر هستند و نظامیان فرمانبردار. از زمان پیدایش ارتش‌های مدرن در اواخر قرن ۱۸ میلادی تاکنون، دولت‌ها همیشه در پی ایجاد و یا تقویت نظارت دستگاه مدنی بر دستگاه ارتش بوده‌اند. نظامیان بازوی امنیتی دولت به شمار می‌آیند، در عین حال، در قالب بزرگ‌ترین سازمان مسلح می‌توانند خطری بزرگ برای دولت باشند. کودتاها بیشترین تغییرات غیر‌متعارف در رهبری را در جهان رقم زده‌اند. از سال ۱۹۵۰ تا ۲۰۲۲، تعداد ۴۸۷ کودتا در دنیا رقم خورده است که از میان آنها ۲۴۳ مورد با موفقیت رئیس دولت را کنار زده‌اند. به همین دلیل، تقویت نظارت مدنی بر نیروهای نظامی اولین و مهم‌ترین هدف دولت‌ها در ارتباطشان با نیروهای نظامی است.
یکی از مهم‌ترین راه‌های تقویت نظارت مدنی بر نیروهای نظامی، ایجاد سازوکار جدیدی برای تأمین مالی ارتش است. در دوران پیشامدرن، سربازان به جای گرفتن حقوق به فعالیت‌هایی مثل دزدی، غارت و تصرف عدوانی می‌پرداختند. سربازان به جای دریافت کارمزد از غنایم جنگی امرار معاش می‌کردند و اجازه داشتند که به غارت سرزمین بپردازند. در شرایط صلح هم ارتش‌ها به فعالیت‌هایی مثل کشاورزی می‌پرداختند. در دوران مدرن و با پیچیده‌تر‌شدن دستگاه جنگ و سازمان اداری ارتش، سربازان مستمری منظم و حقوق دریافت کردند تا به‌این‌ترتیب سازمان نظامی به لحاظ مالی و به طور کامل به بخش غیرنظامی یا مدنی دولت (civil) وابسته شود. دولت مدنی از همین طریق هزینه‌ها و مصارف مالی ارتش را تنظیم و توزیع می‌کند و بر این مصارف کنترل و نظارت دارد. بنابراین لازمه‌ی داشتن این سازوکار مالی جدید، حرفه‌ای‌کردن ارتش و اطمینان‌یافتن از تبعیتش از دولت مدنی است. اما پرداختن نیروی نظامی به فعالیت اقتصادی، اصل بنیادینِ مهار تفنگ‌به‌دستان توسط غیرنظامیان را نقض می‌کند.
بازدید فرمانده سپاه فجر فارس از پروژه مترو شیراز (شهرداری شیراز)
وقتی منابع مالی‌ای که حاصل از فعالیت اقتصادی نیروی نظامی است، مستقیم به خزانه‌ی همین نیرو سرازیر می‌شود، و این منابع دیگر بخشی از بودجه‌ی دولت مرکزی نیستند، وابستگی نیروی نظامی به دولت مدنی کاهش می‌یابد و فرمان‌برداری‌اش از دولتِ مدنی سست می‌شود. وقتی نیروی نظامی منابع جداگانه‌ای برای درآمدزایی و تأمین مالی دارد، منافع جداگانه‌ای نیز پیدا می‌کند که لزوماً با منافع ملت و حتی منافع نخبگان سیاسی غیرمسلح تجانس ندارد. مداخله‌ی نظامیان در اقتصاد به‌تدریج از نظارت دولت مدنی بر آنها می‌کاهد، و هرچه حوزه‌ی فعالیت‌های اقتصادی نیروی نظامی گسترده‌تر شود، دامنه‌ی این نظارت هم محدودتر می‌شود.
امروزه کارکرد ارتش‌ها در سرتاسر جهان با مفهوم امنیت ملی و روابط نظامیان با دولت‌های مدنی در هم تنیده است، و از همین رو، وضعیت ارتش به‌شدت وابسته به سیاست‌های یک کشور در زمینه‌ی امنیت ملی است. بسته به موقعیت جغرافیایی، تهدیدات منطقه‌ای، توانایی‌های دولت و عوامل دیگری از این قبیل، کشورها سیاست‌های امنیت ملی متفاوتی اتخاذ می‌کنند؛ همه‌ی این سیاست‌ها اما سه خصوصیت مشترک دارند.
نخستین خصیصه، کارکرد ارتش در مقام دستگاهی جنگی است. ارتش‌ها تأسیس شده‌اند تا بازوی امنیتی دولت‌ها باشند؛ تا در برابر تهدیدات خارجی (و گاه داخلی) بجنگند، و حاکمیت دولت مرکزی بر قلمرو کشور را تضمین کنند. دومین خصیصه این است که سالیانه از سوی مقامات مرکزی دولت بودجه‌ای به ارتش تخصیص می‌یابد. اینکه باید برای تضمین نظارت دولت مدنی بر ارتش، سالیانه از منابع عمومی بودجه‌ای به این نهاد تخصیص داده شود و محل مصرف این بودجه نیز باید معین باشد و دولت مرکزی هم باید آن را مشخص کند، مسئلهی جاافتاده‌ای است. این بودجه ممکن است هر سال با سال دیگر متفاوت باشد. سومین خصیصه این است که ارتش در مقام رکنی از دولت باید به لحاظ سیاسی بی‌طرف باشد. لازمه‌ی برکنار‌بودن ارتش از منازعات مدنی، بی‌طرفی سیاسی‌اش است و اینکه اطاعت از فرمان مقامات مدنی را وظیفه‌ی خود بداند، و از دعواهای غیرنظامیان بیرون بماند.
آسیب‌های فعالیت اقتصادی نظامیان
اشتغال نیروی نظامی به فعالیت اقتصادی تمامی خصایص سه‌گانه‌ی بالا را مخدوش می‌کند. همین که ارتش درگیر فعالیت اقتصاد شود، کارکردش دیگر حفظ امنیت نخواهد بود. فعالیت‌های اقتصادی منابع مالی ارتش را از مقاصد دفاعی به سمت کسبوکارهای سودآوری می‌کشانند که اکثرشان به بخش دفاع نا‌مربوطند. این امر بر کارآیی نظامی ارتش، درکش از تهدیدات امنیتی و واکنشش به این تهدیدات اثر می‌گذارد.
وقتی نیروهای نظامی در فعالیت‌های اقتصادی شاغل می‌شوند، بودجه‌ی این نیروها دیگر به مخارج سالیانه‌ی نظامی محدود نمی‌شود، و این امر باعث می‌شود که به لحاظ مالی خودمختار شوند و برای تأمین منابع و ادامه‌ی کارشان به دولت وابسته نباشند. به محض اینکه نظامیان وارد فعالیت‌های اقتصاد شوند، دیگر از نظر سیاسی بی‌طرف نخواهند ماند.
فعالیت اقتصادی باعث می‌شود منافع سیاسی نظامیان از دامنه‌ی حفظ امنیت ملی فراتر برود و افسران برای مداخله در سیاست انگیزه و منفعت پیدا کنند. از آنجا که نظامیان منابع مالی مستقلی در اختیار دارند، به‌راحتی می‌توانند این منابع را صرف انگیزه‌ها و منافع خود کنند و در بافت جامعه و ساخت سیاسی به یارگیری بپردازند. این انگیزه‌ها و منافع هم ممکن است در جهت حفظ وضع موجود باشد و هم ممکن است مستلزم اعمال فشار برای تغییر اوضاع به سمتی باشد که منافع بیش‌تری برایشان به بار آورد. یکی از انگیزه‌هایی که تعیین می‌کند نیروهای نظامی در مواجهه با اعتراضات و قیام‌های مردمی چه موضعی می‌گیرند این است که ببینند آیا وفادار‌ماندن به حکومت برایشان نفع اقتصادی دارد یا نه.
فعالیت‌های اقتصادی نیروی نظامی موجب می‌شود تا منافع این نهاد شبیه منافع یک شرکت یا بنگاه اقتصادی شود؛ منافعی که دیگر در چارچوب امنیت ملی نمی‌گنجد. پیامدهای چنین فعالیت‌هایی این است که نیروی نظامی در هر حوزه‌ای که با فعالیت اقتصادی‌اش همپوشانی داشته باشد، نظیر یک بنگاه حریص عمل می‌کند؛ خصوصاً در حوزه‌ی سیاست‌گذاری‌های اقتصادی. نیروهای نظامی درگیر در اقتصاد نه فقط انگیزه و منفعتشان ایجاب می‌کند که بر روندهای خرد و کلان سیاست‌گذاری اقتصادی نظارت و در آنها مداخله کنند، بلکه همچنین با بخش خصوصی رقابت می‌کنند و اگر منافع اقتصادی افسران توسط بخش خصوصی به خطر بیفتد علیه آنها وارد عمل می‌شوند.
ساختار این مجموعه
منابع پژوهشی‌ای که برای این مجموعه دست‌چین شده‌اند ــ و هر هفته چندتاشان منتشر می‌شوند ــ ما را با پدیده‌ی حضور نظامیان در اقتصاد آشنا می‌کنند. همان‌طور که گفتیم، فعالیت‌ها و دخالت‌های اقتصادی نظامیان رواج گسترده‌ای در سراسر جهان داشته است؛ با وجود این، کم‌تر از دو دهه است که مطالعه و تحقیق در این باره آغاز شده و هنوز پرسش‌های بسیاری بدون پاسخ مانده‌اند. بخشی از دشواری پژوهش در این زمینه ناشی از سرشت نظامی-امنیتی مورد مطالعه است: از آنجا که فعالیت‌های اقتصادی نظامیان در ملأ عام و تحت نظارت عمومی نیست، دسترسی به اطلاعات کافی برای تحلیل دشوار است.
در بخش اول این مجموعه، ما با چارچوب‌های مختلفی برای تحلیل کسبوکارهای نظامیان و تأثیری که بر اقتصاد سیاسی کشور و ساختار قدرت می‌گذارند، آشنا می‌شویم. تمرکز منابع پژوهشی این بخش روی سه منطقه‌ی مهم در جهان ــ خاورمیانه، آمریکای لاتین و جنوب‌شرق آسیا ــ است، مناطقی که تجربه‌ای طولانی و غلیظ (و متأسفانه جاافتاده) از حضور نظامیان در عرصه‌ی اقتصادی داشته‌اند.
در بخش دوم به این می‌پردازیم که چه عوامل و شرایطی امکان ورود نظامیان به اقتصاد را فراهم می‌کنند، و اصلاً چرا دولت‌ها و نخبگان سیاسی غیرنظامی حاکم به آنها اجازه‌ی ورود به اقتصاد می‌دهند. یک تحلیل رایج در ایران این است که ورود نظامیان، به‌ویژه سپاه پاسداران، به اقتصاد ناشی از سیاست‌های نئولیبرالیستی دولت وقت در دهه‌ی هفتاد شمسی برای برون‌سپاری بوده است. چنین تحلیلی از یک‌سو نادیده می‌گیرد که نیروی نظامی نیز بخشی از دولت محسوب می‌شود، و از سوی دیگر نمی‌تواند به‌درستی انگیزه‌ها و شرایطی را که منجر به ورود نظامیان به عرصه‌ی کسبوکار شد شناسایی کند. در این بخش به بررسی تجربه‌ی دولت‌هایی نظیر چین، ویتنام، کوبا و سوریه می‌پردازیم که جزو بلوک سوسیالیستی به شمار می‌رفتند. این تجربه‌ها اتفاقاً سرمشق‌هایی برای زمامداران جمهوری اسلامی به شمار می‌رفتند. همان‌طور که رؤیا ایزدی در مطالعه‌ی تطبیقی خود نشان داده است، سیاست تخصیص منافع اقتصادی به نظامیان بیشتر از سوی دولت‌ها به عنوان راه حلی استراتژیک برای حفظ وفاداری آنها، به‌خصوص پس از فروکش‌‌کردن بحران‌ها و منازعه‌هایی که موجودیت نظام سیاسی را تهدید می‌کردند، اتخاذ شده تا اینکه ناشی از گرایش نئولیبرالیستی برای سبک‌کردن بار تعهدات دولت باشد.
بیرون کشاندن نظامیان از اقتصاد
شاید مهم‌ترین پرسش این باشد که چگونه می‌توان پای نیروهای نظامی از کسبوکار را بیرون کشید و فرآیندی برای خلع ید اقتصادی (divestiture) را رقم زد. متأسفانه، نمونه‌های موفق در این زمینه، به‌خصوص برای کشورهایی که نیروی نظامی‌شان چنبره‌ی گسترده و عمیقی بر اقتصاد انداخته، وجود ندارد. در بخش سوم این مجموعه به مطالعه‌ی سه تجربه‌ی خلع ید اقتصادی نظامیان می‌پردازیم. ساده‌ترین این تلاش‌ها در آرژانتین پس از دوره‌ی دیکتاتوری نظامی به ثمر نشست: کسبوکارهای نظامیان به خاطر سوء‌تدبیر و بی‌کفایتی‌شان ورشکسته و زیان‌ده بودند، و آنها خود عملاً ریشه به تیشه‌ی منافع اقتصادی‌شان زده بودند. در سال ۲۰۰۴، در اندونزی دولت شکننده‌ی شبه‌دموکراتیکی، که تازه از دوران دیکتاتوری ژنرال سوهارتو سر برآورده بود، برنامه‌ای پنج‌ساله را برای بیرون‌راندن کامل نظامیان از اقتصاد اعلام کرد؛ این برنامه هنوز که هنوز است قرار است محقق شود!
چین در زمینه‌ی خلع ید اقتصادی نیروی نظامی پیشرفت‌های به‌مراتب بیشتر و بهتری داشته، گرچه در این کشور نیز هنوز نظامیان درگیر کسب‌وکارند. تجربه‌ی چین به عنوان رژیمی اقتدارگرا توجه ویژه‌ای می‌طلبد. هدف زمامداران چینی از خلع ید اقتصادی ارتش این نبود که اصلاحاتی دموکراتیک را به اجرا گذارند، بلکه تنها می‌خواستند با مهار اقتصادی نظامیان از به‌هم‌خوردن توازن قوا جلوگیری کنند، و در عین حال، کارآمدی و سودآوری بنگاه‌ها را متناسب با خیز چین برای رقابت در بازار جهانی افزایش دهند. رهبران وقت چین، به دنبال اصلاح یک‌‌شبه‌ی نیروی نظامی نرفتند؛ برعکس، طی فرآیندی آرام تلاش کردند تا مقاومت و نارضایتی افسران از برنامه‌ی خلع ید اقتصادی را کاهش دهند. اجرای چنین برنامه‌ای پیش از هر چیز نیازمند اتفاق قاطعانه‌ی نخبگان غیرنظامی بود. ابتدا، امتیازهای خاصی که بخش نظامی برای دسترسی به زیرساخت‌ها و انجام فعالیت‌های خاص اقتصادی داشت، کنار گذاشته شد و نظامیان وادار به رقابت با دیگر بازیگران شدند. راه‌هایی نیز برای دلجویی از افسران و جبران خسارتشان در قبال از‌دست‌دادن منافع اقتصادی اندیشیده شد. یک نهاد موقت و مخصوص، با حضور برخی از چهره‌های بازنشسته‌ی نظامی، در دولت تشکیل شد تا مجری و ناظر برنامه باشد. در ادامه‌ی مسیر، فرماندهان قدیمی کنار گذاشته و رهبران نظامی تازه‌ای منصوب شدند که حاضر به مماشات با برنامه‌ی خلع ید اقتصادی بودند. زمامداران چینی همچنین به تقویت دستگاه قضایی برای مقابله با فساد اقتصادی در ارتش، به‌خصوص فساد دانه‌درشت‌ها پرداختند.
نظامیان و انواع دخالت‌های اقتصادی
نمونه‌ای در جهان نمی‌توان یافت که ارتش هیچگونه دخالت یا نفوذی در سیاست نداشته باشد. کلود ولش به‌درستی می‌گوید که مسئلهی نقش‌آفرینی نظامیان «مسئلهی دخالت‌کردن یا نکردن نیست، بلکه چقدر و چگونه دخالت‌کردن» است. در دو بخش پایانی این مجموعه به معرفی و بررسی نمونه‌های متنوع حضور نیروی نظامی در اقتصاد می‌پردازیم. بخش چهارم به سراغ کشورهایی می‌رود که نظامیانش سرمایه‌گذاری‌های انبوه و دخالت مستقیم در کسبوکارها و سیاست‌گذاری‌های اقتصادی دارند؛ کشورهایی نظیر روسیه، پرو، ترکیه، مصر، پاکستان، ویتنام و اتیوپی. بخش پنجم و پایانی این مجموعه به دیگر قالب‌های نفوذ نظامیان در اقتصاد سیاسی و اداره‌ی کسبوکارها در کشورهایی نظیر آمریکا و اسرائیل می‌پردازد که دستگاه جنگی فعال و گسترده‌ای دارند.
ممکن است برخی ادعا کنند که دخالت نیروهای نظامی در اقتصاد بایستی بنا به موقعیت سیاسی، اقتصادی، و استراتژیک کشورها بررسی شود و چه بسا چنین دخالت‌هایی گاه اجتناب‌ناپذیر و حتی ضروری باشند. اما نگاهی بر تجربه‌ی کشورهای مختلف نشان می‌دهد که هیچگونه دخالت اقتصادی در هر سطحی به تجربه‌ی مثبتی برای سیاست و اقتصاد کشورهایی که چنین دخالت‌هایی را تجربه کرده‌اند، نینجامیده است. ورشکستگی اقتصادی، فساد گسترده‌ی سازمانی، بی‌کفایتی، و ناکارآمدی نظامی نتیجه‌ی مداخلات اقتصادی ارتش‌ها در طول تاریخ مدرن بوده است. یکی از مهم‌ترین اهداف دولت‌ها، به‌خصوص دولت‌های تازه‌تأسیس، باید به‌وجود‌آوردن نهادهای نیرومندی باشد که نظارت قوای غیرنظامی را بر ساختار ارتش تضمین کنند. از مهم‌ترین این نهادها می‌توان به آموزش حرفه‌ای نظامی و نظارت دموکراتیک بر نیروهای نظامی اشاره کرد.
* این مقاله یکی از سلسله مقالاتِ پرونده‌ی «نظامیان و اقتصاد» است که پیش‌تر در وبسایت دانشکده منتشر شده است.
*******************
دکتر رؤیا ایزدی دانش‌آموخته‌ی علوم‌سیاسی از دانشگاه بینگهمتون نیویورک است. او هم‌اکنون استاد علوم سیاسی در دانشگاه رودآیلند و پژوهشگر جنسیت و امنیت در دانشگاه کورنل است.
دکتر علیرضا اشراقی دانش‌آموخته‌ی رشته‌های ارتباطات و مطالعات صلح از دانشگاه کارولینای شمالی است. او هم‌اکنون رییس برنامه‌های انستیتوی گزارش جنگ و صلح و پژوهشگر مرکز مطالعات خاورمیانه در چپل‌هیل است.
برگرفته از: آسو
